Cuando la ley deja de ordenar el territorio: claves ocultas de la reforma a la LOOTUGS - El Suelo en disputa

La reforma a la LOOTUGS que se tratará hoy propone cambios que podrían alterar profundamente la planificación territorial, la autonomía municipal y la gestión del suelo en Ecuador. En este artículo analizamos sus implicaciones jurídicas y urbanísticas con mirada crítica. Te invitamos a leerlo, reflexionar y sumarte a un debate que nos involucra a todos.

A.- Reforma de tratamientos urbanísticos.

La reforma corrige parcialmente un vacío de la LOOTUGS vigente al incorporar en suelo urbano un tratamiento de recuperación, inexistente en el catálogo actual. Eso es positivo, porque hoy el deterioro ambiental o paisajístico urbano solo podía encajarse de forma imperfecta en mejoramiento integral o renovación, figuras que responden a lógicas distintas: una a precariedad e informalidad, y otra a sustitución morfológica del tejido. La nueva categoría permite una intervención más precisa sobre áreas degradadas sin forzar procesos de redensificación o reemplazo total.

Esta reforma no es neutra y, en un punto central, retrocede. La ley actual tiene una lógica clara: el ordenamiento territorial debe proteger la función social y ambiental de la propiedad, el hábitat seguro y saludable y el equilibrio de los ecosistemas. Bajo esa lógica, el cambio más delicado no es lo que se agrega, sino lo que se elimina. En el tratamiento de recuperación rural, la norma vigente exige que la recuperación sea necesaria para mantener el “equilibrio de los ecosistemas naturales”; la reforma sustituye ese estándar por el más vago “equilibrio rural”, que es mucho más amplio, menos exigente y jurídicamente más flexible. Eso debilita la centralidad ambiental de la LOOTUGS y abre espacio a interpretaciones donde la recuperación ya no esté orientada prioritariamente a restaurar ecosistemas, sino a compatibilizar usos del suelo con criterios más discrecionales.

En suma, la reforma parece más administrativa y habilitante que ecológica y garantista, y por ello se aparta parcialmente del espíritu protector de la ley vigente.

B.- Reforma al derecho a edificar y la seguridad jurídica

Desde una lectura técnica y, sobre todo, desde el espíritu de la LOOTUGS vigente, estos cambios no son menores: reordenan la lógica de la ley. La norma actual parte de una idea central: el uso y aprovechamiento del suelo no dependen solo del interés individual del propietario, sino de una decisión pública de planificación, sometida a fines colectivos, ambientales, de seguridad y de equidad territorial. Bajo esa premisa, la reforma introduce elementos valiosos, pero también elimina y desplaza conceptos estructurales.

La incorporación del nuevo numeral sobre animales y su derecho a un hábitat adecuado responde a una sensibilidad contemporánea atendible y compatible con una visión amplia del hábitat. Sin embargo, su formulación es técnicamente débil dentro de la LOOTUGS. No se conecta con instrumentos de ordenamiento, categorías de suelo, espacio público, corredores ecológicos o estándares urbanísticos; más bien mezcla principios de convivencia vecinal, tenencia responsable y salubridad, materias que encajan mejor en ordenanzas municipales específicas que en una ley marco de ordenamiento territorial. El riesgo es crear una declaración simbólica, de difícil operatividad y ajena a la arquitectura normativa de la ley.

El cambio más delicado está en el artículo 8. La reforma elimina que el derecho a edificar sea “de carácter público”. Esa supresión es gravísima en términos dogmáticos. En la LOOTUGS vigente, esa frase deja claro que el derecho a edificar no nace automáticamente de la propiedad, sino de la planificación pública, de la norma urbanística y del cumplimiento de obligaciones urbanísticas. Al quitar ese carácter público, se debilita la tesis de que la edificabilidad es una atribución regulada por el interés general y se abre la puerta a leerla como una posición subjetiva más rígida del administrado. Además, la frase “salvo las excepciones que se determinen en la Ley” flexibiliza el control previo del permiso de construcción, sin precisar límites ni criterios.

Esa orientación se refuerza con el nuevo artículo 9.1 sobre seguridad jurídica y confianza legítima. En principio, proteger situaciones jurídicas firmes frente a arbitrariedades es correcto. Pero la redacción propuesta va más allá: busca blindar derechos urbanísticos y aprovechamientos del suelo frente a instrumentos de planificación posteriores, impidiendo que estos los reduzcan o vacíen. Allí la reforma se aparta del espíritu de la LOOTUGS, porque la planificación territorial debe poder revisar, corregir y redefinir el uso del suelo por razones de interés público, riesgo, ambiente o modelo territorial. Si esa potestad queda subordinada a derechos previamente conferidos, la planificación deja de gobernar el territorio y pasa a administrar derechos preconstituidos.

En síntesis, la reforma fortalece la seguridad del administrado, pero lo hace a costa de debilitar la función pública del urbanismo, que es precisamente uno de los núcleos de la LOOTUGS vigente.

C.- Explotación del Suelo Rural y Flexibilización del componente estructurante

Esta reforma resulta profundamente preocupante porque no solo introduce ajustes operativos, sino que desplaza el centro de gravedad de la ley: pasa de una lógica de planificación pública, gradual, garantista y orientada al interés general, hacia una lógica de flexibilización urbanística, habilitación acelerada del suelo y protección preferente del promotor. Ese giro es serio, porque la LOOTUGS no fue concebida como una ley para facilitar negocios inmobiliarios sin contrapesos, sino como un marco para ordenar el territorio, proteger el suelo rural, distribuir equitativamente cargas y beneficios y asegurar que el aprovechamiento urbanístico esté subordinado a la función social y ambiental del suelo.

En ese contexto, el cambio del artículo 17, de “clases de suelo” a “clasificación del suelo”, es menor y casi irrelevante. El problema real empieza en el artículo 19. La reforma mantiene gran parte de la redacción vigente sobre suelo rural de expansión urbana, pero añade un elemento de enorme impacto: que, a partir de la aprobación del plan parcial, las áreas de suelo rural de expansión urbana que formen parte de él pasen a ser clasificadas como suelo urbano con subclasificación de desarrollo. Esto es gravísimo. En la lógica original de la LOOTUGS, la expansión urbana debía estar controlada por el PUGS como instrumento estructurante, no por una sucesión de planes parciales que, en la práctica, terminan convirtiéndose en una vía de reclasificación material del suelo. Dicho de otro modo: el plan parcial deja de ser un instrumento de desarrollo subordinado al plan y empieza a operar como vehículo de transformación estructural del territorio. Eso debilita la estabilidad del modelo territorial, incentiva la expansión periférica y reduce el peso del debate público sobre el crecimiento urbano.

La reforma al artículo 30 profundiza ese problema. La ley vigente otorga al PUGS una vigencia de doce años y permite su actualización al inicio de cada período de gestión, preservando su coherencia con el PDOT. La reforma divide el plan en componente estructurante y urbanístico, lo cual en sí mismo no sería negativo, pero abre múltiples causales para modificar el componente estructurante: proyectos estratégicos nacionales, fuerza mayor, cambios ligados a COD, exoneraciones para vivienda de interés social y hasta actos de la SOT. El resultado es que lo estructurante deja de ser verdaderamente estructurante. La excepción se vuelve regla. El territorio ya no se ordena desde una visión de largo plazo, sino desde la presión de proyectos puntuales, incentivos coyunturales o decisiones administrativas externas al municipio. Eso contradice el espíritu de la ley vigente, que busca precisamente evitar que el suelo se transforme al ritmo del mercado o de decisiones fragmentarias.

Los artículos 32, 34 y 49 siguen la misma dirección. En la LOOTUGS vigente, los planes parciales y las unidades de actuación urbanística son instrumentos para organizar integralmente la urbanización, repartir cargas y beneficios, asegurar espacio público, infraestructuras, equipamientos y una gestión asociada del suelo. La reforma empieza a vaciar ese modelo. En el artículo 32 se permite que un plan parcial no delimite unidades de actuación urbanística, siempre que establezca una metodología de financiamiento urbano o captura de plusvalía mediante COD. En el artículo 49, las unidades de actuación dejan de ser áreas determinadas y pasan a ser áreas que “podrán ser determinadas”. Esa aparente sutileza elimina fuerza normativa. La UAU deja de ser el instrumento central de gestión asociada y reparto equitativo, y pasa a ser opcional. El mensaje es claro: ya no interesa tanto estructurar el territorio con cargas, cesiones, equilibrios y diseño urbano integral, sino habilitar proyectos cobrando una contraprestación. Eso es una visión empobrecida del urbanismo. La ciudad no se construye solo con fórmulas de valor residual; se construye con reglas de forma urbana, espacio público, movilidad, equipamientos y redistribución.

Pero el punto más delicado, a nuestro juicio, está en los artículos 36, 36.1 y 36.2. Introducir los Proyectos Nacionales de Carácter Estratégico de Construcción de Vivienda puede sonar atractivo políticamente, pero jurídicamente es una figura peligrosísima. Se está creando una vía excepcional para proyectos de vivienda que, por decisión del Ejecutivo, obtendrían una suerte de blindaje frente a la gestión ordinaria municipal. Lo más grave es que se obliga a los GAD a reconocer a esa declaratoria la plena equivalencia legal con la declaración responsable como título habilitante pleno para iniciar obras, dejando el control para después. Eso rompe con uno de los principios básicos del urbanismo serio: el control preventivo. En materia de suelo, riesgos, dotación de servicios, compatibilidad territorial y cargas urbanísticas, el control ex post llega tarde. Cuando la obra ya empezó, el daño territorial, ambiental o funcional puede ser irreversible. Además, obligar a emitir actos posteriores en treinta días, aplicar “in dubio pro administrado” y abstenerse de exigir condiciones o tributos no previstos en normativa nacional implica una reducción muy fuerte de la autonomía municipal. La LOOTUGS vigente reconoce competencias de los GAD para planificar y gestionar el suelo; esta reforma, en cambio, los relega a un rol casi notarial frente a proyectos impulsados desde arriba.

D.- No al Financiamiento de la obra pública a través del Suelo ¿?

La reforma al artículo 72 confirma ese sesgo. La COD en la ley vigente busca que la sociedad participe en los beneficios económicos generados por la planificación. Es decir, si una decisión pública incrementa el valor del suelo, una parte de esa plusvalía debe retornar al interés general. La reforma, aunque hace obligatoria la COD en ciertas transformaciones, también la recorta y la vacía: excluye del cobro los cambios en compatibilidades de actividades económicas y, sobre todo, establece que el GAD exonerará el pago para vivienda de interés social, vivienda de interés público o proyectos estratégicos de vivienda. La ley vigente decía que el GAD podrá exonerar o rebajar; la reforma convierte esa facultad en obligación. Ahí hay una pérdida directa de poder fiscal y de capacidad de gestión local.

El efecto económico para los GAD puede ser severo. Pensemos en un ejemplo ilustrativo: un predio rural de 20 hectáreas contiguo a la ciudad vale 10 dólares por m² como suelo rural; al pasar a expansión urbana o urbano, su valor sube a 80 dólares por m². La plusvalía generada por la decisión pública sería de 14 millones de dólares. Si el municipio aplicara una COD que captara, por ejemplo, el 20% de esa valorización, podría obtener 2,8 millones para financiar vías, redes de agua, alcantarillado, áreas verdes o equipamientos. Con la reforma, si ese proyecto es calificado como VIS, VIP o estratégico, la COD puede ser exonerada, y el municipio perdería esa captación mientras sigue teniendo que sostener el costo de la expansión urbana. En términos simples: el privado captura la renta del suelo; el GAD asume la carga de la ciudad.

Esta reforma no fortalece el sistema de ordenamiento territorial; lo desarma desde dentro. Debilita el carácter estructurante del PUGS, convierte al plan parcial en atajo de reclasificación, vuelve optativos instrumentos clave de reparto equitativo, reduce la capacidad recaudatoria municipal sobre plusvalías y crea una vía excepcional para proyectos de vivienda que puede erosionar el control urbanístico preventivo. En vez de reforzar la función pública del urbanismo, la reforma privilegia la rapidez, la seguridad del promotor y la flexibilización del suelo. Y eso, en una ley como la LOOTUGS, es una desviación seria de su espíritu original.

E.- SUPER-Superintendente de Ordenamiento Territorial

La reforma desnaturaliza a la Superintendencia y se aparta del espíritu de la LOOTUGS vigente. La ley actual concibe a la SOT como un órgano de vigilancia, control y garantía de legalidad en materia territorial y urbanística. La reforma, en cambio, la convierte en una entidad hipertrofiada, con funciones de administrador de catastros, sistemas geográficos, registros de habilitaciones, repositorios registrales e incluso de calificación de consultores. Eso concentra poder técnico y administrativo de manera excesiva y desplaza competencias que deberían permanecer distribuidas o sujetas a controles especializados.

El problema más grave está en el sesgo introducido a favor de los proyectos estratégicos de vivienda. La SOT deja de ser un árbitro institucional del ordenamiento y pasa a operar como un mecanismo de presión sobre los GAD, supervisando tiempos de trámite, valores municipales y actuaciones de concejos bajo una lógica de celeridad pro proyecto. El nuevo artículo 96.1 es especialmente delicado: permitir a la Superintendencia resolver “controversias” sobre tributos, planificación o uso del suelo mediante procedimientos abreviados invade esferas propias de la autonomía municipal y del debido proceso.

Además, el nuevo artículo 97 debilita la independencia de la máxima autoridad: baja la exigencia académica de cuarto a tercer nivel y elimina restricciones clave, como la prohibición para ex autoridades municipales recientes, los vínculos de parentesco y el período de enfriamiento posterior al cargo. En suma, la reforma no fortalece el control urbanístico: lo politiza, centraliza y flexibiliza peligrosamente.

ADEMÁS

La reforma propone que las infracciones del artículo 108 numerales 3, 4, 8, 9 y 10 —ligadas al incumplimiento del deber de control urbanístico, control de asentamientos humanos de hecho, medidas ordenadas por la Superintendencia y actualización catastral— sean, además de sancionadas con multa del 3% del presupuesto anual del GAD, causal de revocatoria de mandato.

El problema de fondo es que la revocatoria del mandato en Ecuador no es una sanción administrativa ordinaria ni una consecuencia automática derivada de una resolución técnica: es un mecanismo constitucional de democracia directa, activado por la ciudadanía, dentro de un procedimiento electoral específico y con reglas propias. La Constitución y el Código de la Democracia la reservan para autoridades de elección popular, con solicitud ciudadana, respaldo electoral y convocatoria del CNE.

Por eso, vincularla tan directamente al régimen sancionador de la Superintendencia desnaturaliza ambos sistemas. La SOT dejaría de ser solo un órgano técnico de control y pasaría, de hecho, a convertirse en el detonante político de la desestabilización de autoridades locales. Eso rompe el equilibrio entre control técnico, autonomía municipal y democracia directa. En vez de fortalecer la legalidad urbanística, la reforma crea una herramienta de presión institucional que puede usarse de manera desproporcionada y con fuerte carga política.

CONCLUSIONES

La reforma no constituye un ajuste menor ni meramente técnico: altera el equilibrio institucional de la LOOTUGS y debilita varios de sus principios rectores. Bajo un discurso de agilización, seguridad jurídica y promoción de vivienda, el texto reduce el peso de la planificación pública, flexibiliza el componente estructurante del PUGS, debilita instrumentos de reparto equitativo de cargas y beneficios, restringe la capacidad de captura de plusvalías de los GAD y fortalece mecanismos centralizados de presión sobre los gobiernos locales. En conjunto, la propuesta se aparta del espíritu original de la ley vigente, que prioriza la función social y ambiental del suelo y del territorio.

Llamado de atención desde Taller 2-12

Desde Taller 2-12 hacemos un llamado a la ciudadanía, a los profesionales, a la academia y a los gobiernos locales para que esta reforma no sea observada con indiferencia. Lo que está en juego no es solo una modificación legal, sino la manera en que se decidirá el futuro de nuestras ciudades, campos, ecosistemas y recursos públicos. Cuando se debilita la planificación, se debilita también la capacidad colectiva de construir territorios más justos, seguros y sostenibles. Es momento de leer, debatir y exigir una reforma que fortalezca el interés general y no que subordine el ordenamiento territorial a lógicas de excepción.

Si aún no has leído el texto de la reforma puedes verlo y estudiarlo entrando a nuestro repositorio AQUÍ.